交通運輸部管理干部學院  陳暉  張柱庭

　　綜合行政執法改革和事業單位改革后，道路運輸管理機構主要職能為：保留了部分行政執法職能，保留了部分行政權力職能，為機關提供支持保障職能，提供面向社會的公益服務職能。

　　按照黨中央、國務院部署和要求，交通運輸系統需要深化綜合行政執法改革，參與承擔行政職能的事業單位改革也是趨勢。交通運輸系統正在推進上述兩項改革。隨著改革的深入，職能的調整，對于《中華人民共和國道路運輸條例》（以下簡稱《道路運輸條例》）授權的道路運輸管理機構的職能，出現了認識上的模糊。筆者擬結合法律法規和改革政策精神，分析重構改革后道路運輸管理機構的職能，以助力推進兩項改革及相關工作。

　　綜合行政執法改革和事業單位改革的要求

　　（一）行政執法和行政權力的類別

　　《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月20日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過）要求堅持嚴格規范公正文明執法，同時要求重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。

　　根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》(辦發〔2015〕21號)，行政權力分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別，即“9 X”模式。

　　（二）深化交通運輸綜合行政執法的要求

　　《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》（中辦發〔2018〕63號）要求深化交通運輸綜合行政執法改革，將交通運輸系統內公路路政、道路運政、水路運政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質量監督管理等執法門類的行政處罰以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制等執法職能進行整合，組建交通運輸綜合行政執法隊伍，以交通運輸部門名義實行統一執法。

　　（三）承擔行政職能事業單位改革的要求

　　承擔行政職能事業單位改革的目標和方法。一是改革的目標。通過改革，基本做到行政職能由行政機構承擔，公益服務職能由事業單位承擔，市場經營業務由企業承擔。二是改革的方法。堅持政事分開、事企分開原則，在全面清理職能基礎上，將行政決策、行政許可、行政裁決等職責劃歸政府職能部門；整合行政執法機構和職責，統籌執法力量，推進行政執法機構綜合設置；對于公益服務職能，在現有從事公益服務事業單位內實行優化組合、綜合設置；剝離市場經營業務，積極推進轉企改制，以企業為主體參與市場競爭。

　　兩類事業單位改革的路線圖。一是對于政府直屬事業單位，有兩種模式：結合推行大部門制并入相關行政機構，確有工作需要的可保留原來的牌子；確需單獨設置行政機構的，原則上在中央規定的機構限額內統籌研究解決，具體設置形式、名稱、排序等，根據本級政府的功能特點和實際需要確定。二是對于政府部門所屬事業單位，有三種模式：將行政職能劃歸主管部門，原有事業單位可調整為從事公益服務事業單位或并入其他相關事業單位；確需轉為行政機構的，原則上并入主管部門的內設機構；確需單獨設置內設機構的，要從嚴控制、綜合設置。

　　《中央編辦交通運輸部關于地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革試點有關問題的意見》（中央編辦發〔2017〕193號）的要求。一是改革試點地區交通運輸行業所有承擔行政職能的事業單位都要納入改革實施范圍。要將事業單位承擔的路政管理、道路運輸管理、港航海事管理等職能中有關行政許可、行政裁決等行政職權，劃歸交通運輸主管部門。二是剝離行政職能后保留的公益服務職能，要實行優化組合，綜合設置相應機構，確保交通運輸主管部門所屬事業單位數量有所減少。整合后的公益類事業單位，要明確公益服務職能，不得承擔行政職能，不得開展市場經營業務。要規范機構名稱，不得再使用“委、辦、局”等稱謂，機構名稱中不應包含“管理”字樣。

　　《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（2018年2月28日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過）的要求。一是全面推進承擔行政職能的事業單位改革，理順政事關系，實現政事分開，不再設立承擔行政職能的事業單位。二是加大從事經營活動事業單位改革力度，推進事企分開。三是區分情況實施公益類事業單位改革，面向社會提供公益服務的事業單位，理順同主管部門的關系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制；主要為機關提供支持保障的事業單位，優化職能和人員結構，同機關統籌管理。全面加強事業單位黨的建設，完善事業單位黨的領導體制和工作機制。

　　根據上述要求，道路運輸管理機構的部分行政執法職能，要劃入綜合行政執法。道路運輸管理機構參加承擔行政職能的事業單位改革也成為一種趨勢。毋庸置疑，上述兩項改革必然對道路運輸管理機構的職能調整產生重大影響。

　　綜合行政執法改革和事業單位改革中遇到的職能問題

　　（一）綜合行政執法改革遇到的職能問題

　　業內普遍認為，道路運輸管理機構的行政執法職能都被劃歸綜合執法了，因此不再承擔行政執法職能。實際上，按照綜合執法改革的要求，被劃走的只有道路運政的行政處罰以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制職能，而與行政處罰無關聯的行政檢查、行政強制，應當保留在道路運輸管理機構。此外，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月20日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過）列舉的行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等六類行政執法行為中，道路運輸管理機構承擔的行政許可職能并未被劃走。對于究竟保留了哪些行政執法職能，目前并不清晰，需要進一步明確。

　　（二）事業單位改革遇到的職能問題

　　事業單位改革過程中，不可避免地出現了如下問題：一是行政許可劃歸交通運輸主管部門，主管部門需要承擔大量審批工作，但多數地方不增加行政編制或只增加極少編制。行政許可決定前審查、行政許可后監督檢查，交通運輸主管部門無人力承擔。二是行政裁決劃歸交通運輸主管部門，但行政裁決決定前審查、行政裁決后監督檢查，交通運輸主管部門無人力承擔。因此需要道路運輸管理機構承擔相關職能。

　　（三）兩項改革遇到的安全職責問題

　　根據“三個必須”的原則，交通運輸主管部門及所屬機構具有對行業生產經營單位的安全生產監管職責。然而，地方在推進兩項改革過程中很少明確相關安全職責。一方面，綜合執法改革方案很少明確新組建的綜合執法隊伍承擔安全生產行政處罰以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制等執法職能。另一方面，承擔行政職能的事業單位改革方案很少明確改革后的原道路運輸管理機構承擔保留的部分行政執法職能、保留的部分行政權力職能、為機關提供支持保障職能、提供面向社會的公共服務職能中的安全職責。上述情況不利于行業安全生產監管職責的盡快落實。

　　改革后道路運輸管理機構的職能重構

　　針對綜合行政執法改革和事業單位改革推進過程中遇到的問題，需要按照黨中央、國務院、中央編辦、交通運輸部要求，重新認識并重構改革后道路運輸管理機法的職能。

　　（一）道路運輸管理機構與行政處罰無關的行政執法權

　　道路運輸管理機構運政執法整合劃歸綜合行政執法后，還有其他行政執法職能，比如行政許可職能。此外，道路運輸管理機構還具有與行政處罰無關聯的行政檢查、行政強制職能。例如，行政許可后的檢查與行政處罰關聯度不大或者沒有關聯；對于道路運輸管理機構的日常監督檢查，很難判斷其與行政處罰的關聯度是高還是低，這部分職能依然屬于道路運輸管理機構。再如，《道路運輸條例》規定：道路運輸管理機構的工作人員在實施道路運輸監督檢查過程中，發現車輛超載行為的，應當立即予以制止，并采取相應措施安排旅客改乘或者強制卸貨。

　　可見，道路運輸管理機構在交通運輸綜合行政執法改革后，依然保留了部分行政執法職能。

　　（二）改革后道路運輸管理機構尚保留的部分行政職能

　　行政備案。例如，一是維修市場準入備案。《道路運輸條例》規定：從事機動車維修經營業務的，應當在依法向工商行政管理機關辦理有關登記手續后，向所在地縣級道路運輸管理機構進行備案，并附送符合本條例第三十七條規定條件的相關材料。二是貨運代理（代辦）備案。《道路貨物運輸及站場管理規定》（交通運輸部令2019年第17號）規定：從事貨運代理（代辦）等貨運相關服務的經營者，應當依法到工商行政管理機關辦理有關登記手續，并持有關登記證件到設立地的道路運輸管理機構備案。三是危貨異地經營三個月備案。《道路危險貨物運輸管理規定》（中華人民共和國交通運輸部令2019年第42號）規定：道路危險貨物運輸企業異地經營（運輸線路起訖點均不在企業注冊地市域內）累計3個月以上的，應當向經營地設區的市級道路運輸管理機構備案并接受其監管。四是道路運輸車輛動態監控社會化服務企業備案。《道路運輸車輛動態監督管理辦法》（交通運輸部令2016年第55號）規定：提供道路運輸車輛動態監控社會化服務的,應當向省級道路運輸管理機構備案，并提供以下材料：營業執照；服務格式條款、服務承諾；履行服務能力的相關證明材料；通過系統平臺標準符合性技術審查的證明材料。

　　行政命令。《道路運輸條例》規定：違反本條例的規定，客運經營者、危險貨物運輸經營者未按規定投保承運人責任險的，由縣級以上道路運輸管理機構責令限期投保；拒不投保的，由原許可機關吊銷道路運輸經營許可證。

　　行政考核。《道路運輸服務質量投訴管理規定》（交通運輸部令2016年第70號）規定：道路運輸經營者被投訴的責任頻率、對投訴案件調解工作是否配合等情況，是考核企業服務質量、評定企業資質等級等方面的主要依據之一，應作為年度審驗的重要內容，并在涉及審批事項等方面作為先決條件。

　　信用記錄。《道路運輸條例》規定：縣級以上道路運輸管理機構應當將道路運輸及其相關業務經營者和從業人員的違法行為記入信用記錄，并依照有關法律、行政法規的規定予以公示。

　　行政認定。例如，一是貨運源頭單位認定。根據《交通運輸部 工業和信息化部 公安部 工商總局 質檢總局關于進一步做好貨車非法改裝和超限超載治理工作的意見》（交公路發〔2016〕124號）要求，各地道路運輸管理機構應當會同相關部門，加強礦山、水泥廠、港口、物流園區等貨物集散地排查，確定重點貨運源頭單位，報地方政府批準后向社會公布。二是補助對象認定。《城鄉道路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》（財政部、交通運輸部 財建〔2009〕1008號）規定：本辦法所稱的補助對象，即城鄉道路客運經營者，包括城市公交企業和農村客運經營者。具體補助對象，由道路運輸管理機構按照許可的經營范圍認定。

　　行政投訴受理。根據《道路運輸服務質量投訴管理規定》（交通運輸部令2016年第70號）要求，縣級以上人民政府交通行政主管部門負責本轄區道路運輸服務質量投訴管理工作，其所屬的道路運政管理機構是道路運輸服務質量投訴的受理機構，負責本規定的具體實施。

　　行政給付審核。根據《城鄉道路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》（財政部、交通運輸部 財建〔2009〕1008號）要求，補助年度終了后，縣、市級交通運輸部門和道路運輸管理機構應當組織力量，對本轄區上年度城市公交企業、農村客運和出租汽車分品種油料消耗情況進行統計、整理、匯總，經核實無誤后，分別將城市公交企業、農村客運、出租汽車用油量匯總表逐級上報省級交通運輸部門，同時抄報同級財政、審計部門。

　　道路運輸車輛安裝衛星定位裝置及接入系統平臺情況審核。《道路運輸車輛動態監督管理辦法》（交通運輸部令2016年第55號）規定：道路運輸管理機構在辦理營運手續時，應當對道路運輸車輛安裝衛星定位裝置及接入系統平臺的情況進行審核。

　　改革后道路運輸管理機構保留的其他行政職能，在此不一一列舉。

　　（三）主要為行政機關提供支持保障的職能

　　行政許可決定前審查和行政許可后監督檢查。行政許可劃歸交通運輸主管部門后，許可決定前審查和許可后監督檢查，交通運輸主管部門無力承擔情況下，道路運輸管理機構承擔。

　　行政決策前調研、行政決策后評估及監督檢查。行政決策劃歸交通運輸主管部門后，決策前調研、決策后評估及監督檢查，交通運輸主管部門無力承擔情況下，道路運輸管理機構承擔。

　　行政裁決前調查和行政裁決后監督檢查。行政裁決劃歸交通運輸主管部門后，裁決前調查和裁決后監督檢查，交通運輸主管部門無力承擔情況下，道路運輸管理機構承擔。

　　職能和人員結構,同機關統籌管理。根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（2018年2月28日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過）要求，道路運輸管理機構將來的職能是為機關提供支持保障的事業單位，即其職能和人員跟機關統籌，不再嚴格劃分。例如，行政許可劃歸主管部門以后，可能蓋章是主管部門，但許可決定前的審查，許可后的監督審查，依然由道路運輸管理機構承擔。就目前實際情況來看，是“事”由管理機構干，“章”由主管部門蓋。事實上，這樣也是為機關提供支持保障。下一步職能清晰后，還需要繼續解決相關職能和人員結構同機關統籌管理的問題。

　　（四）道路運輸管理機構面向社會提供的公益服務職能

　　道路運輸管理機構承擔了部分公共服務職責，這些職責既不屬于行政執法，也不屬于行政權力，而是屬于向社會提供的公益服務。例如：

　　政務電話服務。例如根據交通運輸部關于印發《12328交通運輸服務監督電話管理辦法》的通知（交運發〔2014〕249號）要求，各級交通運輸主管部門應當與本行政區域內交通運輸主管部門的內設機構、直屬單位、派出機構建立12328電話業務協同辦理工作機制，按照“誰主管、誰負責、誰答復”的原則，明確本行政區域12328電話業務承辦單位和責任人。

　　職業資格考試服務。例如根據交通運輸部辦公廳關于發布中華人民共和國道路貨物運輸駕駛員從業資格考試大綱的通知（交辦運〔2018〕158號）要求，道路貨物運輸駕駛員從業資格考試由設區的市級交通運輸主管部門或道路運輸管理機構按照交通運輸部《道路運輸從業人員管理規定》和本考試大綱的要求組織實施。有條件的省級交通運輸主管部門或道路運輸管理機構可組織編制地方題庫。

　　建設和維護動態監控信息服務平臺。例如《道路運輸車輛動態監督管理辦法》（交通運輸部令2016年第55號）規定：道路運輸管理機構負責建設和維護道路運輸車輛動態信息公共服務平臺，落實維護經費，向地方人民政府爭取納入年度預算。道路運輸管理機構應當建立逐級考核和通報制度，保證聯網聯控系統長期穩定運行。

　　（五）職責重構中的安全職責

　　道路運輸管理機構的安全職責。依據“三個必須”的原則，道路運輸管理機構同步承擔保留了部分行政執法職能、保留了部分行政權力職能、為機關提供支持保障職能、提供面向社會的公共服務職能中的安全職責。

　　綜合行政執法隊伍的安全生產行政執法職責。依據“三個必須”的原則，交通運輸綜合行政執法隊伍承擔行政處罰、與行政處罰相關的行政檢查、行政強制職責，同時包括了《中華人民共和國安全生產法》、地方安全生產有關法規及規章規定的這三項職責。

　　結束語

　　綜上所述，綜合行政執法改革和事業單位改革后，道路運輸管理機構主要職能為：一是保留了部分行政執法職能；二是保留了部分行政權力職能；三是為機關提供支持保障職能；四是提供面向社會的公益服務職能。其中前兩項職責與改革前相比職能有所減少，第三項職責為新增加的職責，改革后應當重點落實黨的十九屆三中全會關于“優化職能和人員結構，同機關統籌管理”的要求。第四項職責屬于維持道路運輸管理機構原有公益服務職能。此外，改革后的道路運輸管理機構應當同步承擔上述四方面職能中的安全職責。道路運輸管理機構應當按照政策法規和改革要求履職盡責，助力道路運輸事業發展和交通強國建設。