2014年9月下旬，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)），推廣使用政府與社會(huì)資本合作（PPP， Public-Private-Partnership）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。緊隨著多家部委印發(fā)相關(guān)文件，力推這種政企合作的新方式，PPP模式一時(shí)之間成為熱門話題。

　　在城市交通系統(tǒng)，尤其是公共交通領(lǐng)域推廣PPP模式，既能借助社會(huì)資本的力量突破建設(shè)資金短缺的瓶頸，又可以發(fā)揮私人部門的管理與技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

　　公私合營(yíng)為公共服務(wù)提質(zhì)

　　目前，我國(guó)正以史無(wú)前例的速度擴(kuò)建城市軌道系統(tǒng)，大容量快速公交系統(tǒng)（BRT）和公交專用道建設(shè)也已處于亞洲領(lǐng)先水平。通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓金和地方貸款等方式融資，大力發(fā)展軌道交通等公共交通項(xiàng)目，在國(guó)內(nèi)各地并不鮮見。

　　然而，正是由于這些不可持續(xù)的融資方式，使得國(guó)內(nèi)大部分城市在城市公共交通項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)上開始面臨巨大的融資困難。

　　“兩會(huì)之后，國(guó)家治理地方債的決心為公共交通的建設(shè)帶來(lái)更多挑戰(zhàn)和新機(jī)遇。”世界資源研究所城市交通研究分析員薛露露表示，資金短缺的壓力促使政府開始思考，如何破解可持續(xù)交通發(fā)展的融資難題，“有些地方，建設(shè)軌道交通的投入甚至已經(jīng)達(dá)到了每公里10億元”。

　　城市公共交通系統(tǒng)具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品的公益性屬性，同時(shí)兼有私人產(chǎn)品的效用可分性和贏利性屬性。在這種情況下，其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)既可以由政府來(lái)提供，也可以通過(guò)政府建立某種補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作。“在公共交通領(lǐng)域推廣PPP模式，市場(chǎng)會(huì)使項(xiàng)目更有效率。”薛露露說(shuō)。

　　按照國(guó)家發(fā)展改革委的定義，PPP模式指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

　　有相關(guān)學(xué)者表示：“過(guò)去，我們?nèi)鄙賹?duì)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供方式的充分認(rèn)識(shí)，要么全部由政府大包大攬；要么試圖走到另一個(gè)極端，將本屬于政府的公共責(zé)任推向市場(chǎng)，搞絕對(duì)市場(chǎng)化。”

　　PPP模式正好在這兩者之間找到了一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點(diǎn)，將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。正是由于PPP模式具有諸多優(yōu)勢(shì)，國(guó)內(nèi)部分城市已經(jīng)開始借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身特點(diǎn)，在城市公共交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)中應(yīng)用PPP模式。

　　模式多元彌補(bǔ)成本缺口

　　作為國(guó)內(nèi)首條采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的軌道交通線路，北京地鐵4號(hào)線引入了香港地鐵（以下簡(jiǎn)稱“港鐵”）的投資和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。

　　北京地鐵4號(hào)線獨(dú)具特色的“項(xiàng)目分拆”模式將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以7：3的基礎(chǔ)比例劃分為A部分107億元的土建投資和B部分47億元的機(jī)電投資。其中B部分由社會(huì)投資組建項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)，即PPP模式。港鐵、京投、首創(chuàng)合資成立的特許經(jīng)營(yíng)公司——京港地鐵公司承擔(dān)47億元部分，其中港鐵股份為49%，首創(chuàng)股份占比為49%，京投占比為2%。

　　在項(xiàng)目成長(zhǎng)期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)租賃給PPP項(xiàng)目公司，為其實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障；為收回部分政府投資，同時(shí)避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤(rùn)，將通過(guò)調(diào)整租金的形式使政府投資公司參與收益的分配；在項(xiàng)目特許期結(jié)束后，PPP項(xiàng)目公司無(wú)償將項(xiàng)目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營(yíng)合同。

　　該模式的優(yōu)點(diǎn)是：通過(guò)項(xiàng)目分拆，可以降低政府財(cái)政資金壓力，吸引社會(huì)資金，分散并降低出資各方的風(fēng)險(xiǎn)。在引入社會(huì)資金的同時(shí)帶來(lái)規(guī)范管理和專業(yè)經(jīng)營(yíng)，也有效地建立了地鐵項(xiàng)目的市場(chǎng)化收益機(jī)制。

　　目前，北京地鐵除了“4號(hào)線”、“14號(hào)線”采取PPP模式外，計(jì)劃開建的北京地鐵“16號(hào)線”也再度引入了這一合作模式。

　　“軌道交通成本與日俱增，亟須通過(guò)多元化的社會(huì)資本彌補(bǔ)缺口。”薛露露多年從事“軌道加物業(yè)開發(fā)”的模式研究，“‘軌道加物業(yè)開發(fā)’是PPP模式的一種，企業(yè)可以在運(yùn)營(yíng)軌道交通之外，享受到由地鐵帶來(lái)的土地溢價(jià)。”

　　早在2007年，上海市軌道交通11號(hào)線就借鑒香港地鐵的經(jīng)驗(yàn)，采用公開捆綁招標(biāo)的方式，提出“站點(diǎn)綜合開發(fā)”，將地鐵站點(diǎn)周圍的土地設(shè)置為“站點(diǎn)交通樞紐專項(xiàng)用地”，與地鐵車站配套，由競(jìng)標(biāo)成功的企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了城市軌道交通的溢價(jià)回收。