由“專車”引發的出租汽車輿論大戰依然在各種媒體上發酵，如何看待這一現象？以什么標準來判斷是非曲直？在《中共中央關于全面推進依法治國若干問題重大決定》背景下，讓我們用法治思維透視一下出租汽車以及專車的問題。

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　　行政法規和規章的規定是什么

　　出租汽車經營服務是指以七座及以下乘用車和駕駛勞務為乘客提供出行服務，并按照乘客意愿行駛，根據行駛里程和時間計費的經營活動，包括巡游式和預約式出租汽車經營方式，前者是在道路上巡游攬客，噴涂、安裝出租汽車標識的出租經營方式，后者是通過預約方式承攬乘客（車型可以高檔化、可與巡游式出租汽車顏色標識有區別）。國務院2004年412號行政法規《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，共3個行政許可項目，即：出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發。設定為行政許可項目的原因是出租汽車經營服務涉及公共安全、公共利益、經濟宏觀調控等因素。交通運輸部規章《出租汽車經營服務管理規定》要求：鼓勵通過服務質量招投標方式配置出租汽車的車輛經營權；設區的市級或者縣級道路運輸管理機構應當根據投標人提供的運營方案、服務質量狀況或者服務質量承諾、車輛設備和安全保障措施等因素，擇優配置出租汽車的車輛經營權，向中標人發放車輛經營權證明，并與中標人簽訂經營協議。這種采用服務質量招標方式獲得經營權按照行政許可法規定，屬于特許經營（必須說明特許經營不是特權經營）。

　　違反這一法規，未取得經營許可擅自經營即非法經營，未取得車輛經營許可經營，即非法經營，該車輛俗稱為“黑車”。對此有地方法規的按地方法規規定實施行政處罰，沒有地方法規的，根據國務院批復依據《無照經營查處取締辦法》進行行政處罰。未經職業資格考試從事出租汽車駕駛也是違規行為。

　　汽車租賃服務是指不提供駕駛勞動服務的，只出租車輛供承租人使用的服務方式。國辦發﹝2009﹞18號《國務院辦公廳關于印發交通運輸部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》要求交通運輸部對其進行行業指導工作，但相應的全國性的法規一直沒有出臺，因此一些有立法權的地方人大、地方政府出臺了地方法規、地方規章進行管理。全國性對汽車租賃的管理有很大差異性，因此合法與否的標準應以地方法規、地方政府規章為標準。

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　　如何看待互聯網公司的介入

　　互聯網公司沒有進入出租汽車經營服務、汽車租賃經營服務。互聯網帶來的信息新技術正走入社會的各個領域并引起革命性變化，出租汽車經營服務、汽車租賃經營服務也不例外。但互聯網公司僅僅提供的是信息平臺，從事的是交通的信息處理，沒有提供駕駛員帶車的服務，自己也沒有買車從事汽車租賃，因此尚不能認為其進入了出租汽車和汽車租賃業。單獨從事互聯網信息平臺服務，交通運輸業至今沒有相關法律法規規定，因此從交通運輸法規的角度看，法無明文不為錯。至于互聯網信息平臺提供怎樣的信息服務，以及對信息服務內容承擔的篩選責任，應當由互聯網信息提供商的管理部門去規范和認定。但是我們也要注意到，互聯網技術下的商城，也是禁止無證生產商的產品進入其流通領域的。

　　《出租汽車經營服務管理規定》把這種根據乘客通過電訊、網絡等方式提出的預約要求，按照約定時間和地點提供出租汽車運營服務的，稱之為出租汽車電召服務，對已經進入市場的出租汽車服務經營者是一種運營服務，不是出租汽車經營的方式和類型；提供這種服務的平臺是出租汽車電召服務的運營保障，也不是出租汽車經營的方式和類型。《出租汽車經營服務管理規定》要求：各地應當根據實際情況發展出租汽車電召服務，采取多種方式建設出租汽車電召服務平臺，推廣人工電話召車、手機軟件召車、網絡約車等出租汽車電召服務，建立完善電召服務管理制度。出租汽車經營者應當根據實際情況建設或者接入出租汽車電召服務平臺，提供出租汽車電召服務。從這個角度看，推廣包括手機軟件召車、網絡約車在內的出租汽車電召服務是被鼓勵的。

　　互聯網技術下出現了豐富的產品形態，是否合法不能一概而論。合法的出租汽車經營者、駕駛員通過互聯網平臺獲得需求信息并提供出租汽車經營服務。這一產品提高了出租汽車的使用效率和效益，滿足了乘客的需求，對出租汽車經營服務起到了促進作用，雖然有些軟件仍然需要改進，但總體應當鼓勵；反之無經營許可的私家車通過平臺從事出租汽車經營服務，即屬于“黑車”。汽車租賃公司通過互聯網平臺獲得需求信息并提供汽車租賃服務。這一產品提高了租賃汽車的使用效率和效益，滿足了承租人的需求，對汽車租賃經營服務起到了促進作用，總體是應當鼓勵的；反之汽車租賃公司將私人車輛接入進行經營，未經許可進行租賃經營服務，按地方法規屬于違規的，則應當按地方法規認定違規。汽車租賃公司、駕駛員勞動服務公司與需求者通過互聯網平臺簽訂三方協議提供了駕駛員勞動服務，雖然有變相出租汽車經營之嫌疑，但目前法律沒有明確規定為違規行為，因此暫不去界定是否合法。私家車與公民通過互聯網平臺建立租用關系，屬于從事的是民間租用合同，《合同法》是允許的，但行政法沒有明確規定，因此不應認定為違法。

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　　出租汽車經營屬于壟斷經營嗎

　　在這場爭論中，諸多的媒體人批評出租汽車經營存在壟斷、專營。什么是壟斷經營？我國《反壟斷法》第三條規定的壟斷行為包括：經營者達成壟斷協議；經營者濫用市場支配地位；具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。中國幾乎所有的縣、市都已經有出租汽車的經營服務，不敢斷言一定沒有壟斷，但至少特大城市是不存在《反壟斷法》第三條規定的壟斷行為的。以北京市為例，出租車行業形成了以公司制為主的經營模式。現有出租車企業252家，出租車個體工商戶1157戶，營運出租車66646輛，駕駛員近10萬人，沒有發現經營者達成壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中的行為。因此批評出租汽車經營服務存在壟斷是對“壟斷”的誤讀。

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　　出租汽車能否放開數量管制

　　出租汽車能否放開數量管制的爭論已經長達半個多世紀。出租汽車的數量是否放開管制，世界各國都有兩大觀點，一種是認為需要控制，認為出租汽車使用的是稀缺公共資源，對稀缺公共資源政府必須控制數量；公共交通體系需要優化結構，政府應當大力發展大公共（電）汽車，限制出租汽車；如果不限制數量，可能引發已經進入市場的主體在不盈利情況下的社會穩定問題。另一種則認為控制有害，不符合交通供需關系，是用行政之手調控市場無形之手；引發官員的賄賂和權力尋租問題；客觀上助長了“掛靠”經營方式；引發了政府行政許可行為的“地下市場流通”；合法經營數量控制，必然導致黑車經營猖獗。兩大觀點爭論了半個多世紀都沒有定論，從實際情況看，主要國家的大城市都存在著數量的管制。

　　中國的出租汽車經營管理是地方政府事權，決定權在地方，不應由國家層面統一規定，應當將決定權交給城市人民政府或者地方人大常委會。從交通運輸行業的總體發展看，數量管制的主要政策和規章要求是：

　　應當滿足國家標準要求。根據國家標準《城市道路交通規劃設計規范》，城市出租汽車規劃擁有量根據實際情況確定，大城市每千人不宜少于2輛；小城市每千人不宜少于0.5輛；中等城市可在其間取值。這個標準決定了出租汽車經營是存在總量控制的。

　　應當滿足國家政策要求。根據《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》、《交通運輸部關于貫徹落實<國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見>的實施意見》，到2015年，市區人口300萬以上的城市，基本實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋，萬人公共交通車輛擁有量達到15標臺以上，城市公共汽（電）車進場率達到60%以上；市區人口100萬至300萬的城市，基本實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋，萬人公共交通車輛擁有量達到12標臺以上，城市公共交通車輛進場率達到50%以上。到2020年，市區人口100萬以上的城市，實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋，萬人公共交通車輛擁有量達到16標臺以上，城市公共汽（電）車進場率達到70%以上，公共交通占機動化出行比例達到60%左右。市區人口100萬以下的城市，參照上述指標和地方實際，確定城市公共交通發展目標。這個政策決定了出租汽車在大、中城市屬于公共交通出行中的補充地位，但在公共交通不發達的地方并無數量要求。

　　應當滿足動態管理要求。數量控制本質是政府是否滿足乘客對這種運輸方式需求的供給，如果社會有需求，政府卻說要數量控制，可能出現“打車難”的問題；如果社會沒有需求，政府卻說要大力發展，可能出現運力過剩的問題。政府的責任應當定位在始終堅持供需基本理論即可。但對于出租汽車供需，各地甚至一地的不同區域差異很大。有些地方公共（電）汽車不發達，依然存在“打車難”；但也有些地方公共（電）汽車很發達，造成與出租汽車爭搶有限公共道路及其設施、爭搶客源等問題。因此政府應當回答其差異性即可。需求是動態的，數量管制也是動態的，因此《出租汽車經營服務管理規定》第十二條規定：“縣級以上道路運輸管理機構應當按照當地出租汽車發展規劃，綜合考慮市場實際供需狀況、出租汽車運營效率等因素，科學確定出租汽車運力規模，合理配置出租汽車的車輛經營權。”動態的供需關系是通過監控出租汽車里程利用率指標來實施的。以北京為例，當出租汽車里程利用升至70%左右時，分步采取提高雙班率和出車率、適度增加新運力等措施，適度增加運能規模；當出租汽車里程利用率降至60%左右時，依次采取降低雙班率、收回新增運力特許經營權等措施，適度減少運能規模，實現出租汽車供需關系基本平衡。

　　綜上所述，其數量是否控制，國家并無統一的要求。各地一般考慮出租汽車定位、城市交通出行結構變化、城市交通運行狀況以及出租汽車供需關系變化情況，目標是實現出租汽車經營有進有退、出租汽車運力有增有減。因此簡單說一律放開、一律管制，既不符合中國交通運輸運輸發展不平衡特點，也不符合國家標準和政策。