2016年3月31日，安徽省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議表決通過了《安徽省城市公共汽車客運管理條例》（以下簡稱《條例》），自2016年6月1日起施行?！稐l例》分為總則、規劃與建設、經營許可、運營管理、保障與監督、法律責任、附則等7章，共48條。

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　　城市公共交通立法所解決的問題

　　城市公共交通的界定問題。廣義的城市公共交通涵蓋公共汽（電）車、軌道交通、輪渡等多種交通方式，鑒于當前安徽省尚無城市軌道交通、公共電車等交通方式運營（合肥軌道交通擬定于2016年底運營）等因素，《條例》將城市公共交通的范疇僅限定于城市公共汽車客運，俗稱公交巴士。隨著城市范圍的不斷擴大及城鄉居民出行需求的增加，城市公共汽車客運線路不斷向城際、城鄉延伸，如安慶市至池州市、合肥市至其所轄肥東縣等區域就已開通了公交線路，如何對其界定，存在不同理解，給有關補貼落實、安全監管等帶來一定困難?？紤]到城市公共交通主要屬于地方管理事項，《條例》第二條、第四十七條對城市公共汽車客運（含跨城市運營）的界定做出規定，由設區的市、縣（市）人民政府按照有關條件進行界定。對于軌道交通，可由設區的市自行制定管理辦法。

　　發展責任主體的落實問題。2005年，《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于優先發展城市公共交通意見的通知》（國辦發〔2005〕46 號）出臺后，安徽省各地陸續實行低票價政策，發揮客運價格的導向和杠桿作用，最大限度地吸引客流。多年以來，各地公交一直執行低票價及一票制政策，保持票價穩定，對IC卡用戶、低保人群、老年人、現役軍人、盲人、殘疾人等分別實行了不同幅度的價格優惠和免票、低票價等，一方面，對于吸引更多的人選擇公交出行，起到了一定的積極作用，另一方面，隨著人力、材料、燃料等成本大幅度增加，公交運營企業的票價收入與運營成本倒掛差距逐年增大，兼之城市人民政府補貼補償難以及時足額到位，尤其是對民營公交企業補貼補償嚴重滯后，造成公交企業虧損嚴重，經營困難。鑒于此，《條例》就公共交通的屬性、政府責任等特別強調：城市公共汽車客運是為公眾提供基本出行服務的社會公益性事業，設區的市、縣級人民政府是發展城市公共汽車客運的責任主體；設區的市、縣級人民政府應當組織交通運輸、財政、價格等有關部門建立城市公共汽車客運經營企業成本評估制度，合理界定城市公共汽車客運補貼范圍和補貼額度，將城市公共交通補貼補償法制化，從而有效解決城市公共交通發展政府責任落實不到位的問題。

　　公共交通管理的體制問題。自2009年安徽省指導城市客運發展的職能移交到交通運輸部門以來，各地城市公共交通管理體制不盡相同，合肥、安慶等兩市由交通運輸局直接管理，其余市在交通運輸主管部門領導下由道路運輸管理機構具體管理，其中，有5個市道路運輸管理機構設立了專門的城市公交管理科室。鑒于城市公共交通管理事權繁雜、具體，需要專門的管理機構進行協調及日常監管，《條例》明確了“交通運輸行政主管部門主管、道路運輸管理機構負責具體實施、有關部門各司其責”的管理體制，對于暢通政令，形成管理合力，意義重大。

　　嚴肅規劃建設的權威問題。前期，由于缺乏硬性約束及規范，安徽省城市公共交通發展規劃在執行過程中，規劃確定的公交場站設施用地易挪作他用，資金保障措施不到位，權威性和公信力不足。借鑒貴州、云南、湖北等地立法實踐，《條例》第二章對公共交通規劃的編制做出規定，要求設區的市、縣（市）人民政府交通運輸行政主管部門應當會同有關部門根據城市總體規劃編制城市公共交通規劃，報本級人民政府批準后實施。編制城市公共交通規劃，應當向社會公示規劃草案，廣泛征求社會意見，并把公眾意見采納情況向社會公布。《條例》對于公共汽車客運服務設施用地劃撥、公交專用道建設與管理等進行了規定，要求建設大型住宅小區、軌道交通等公共設施時，公共汽車客運服務設施要與主體工程保持“四同步”，即同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。

　　實施經營許可的管理問題。前期，安徽省各地依據省政府2004年174號令對公共交通許可時，由于規章條文規定比較寬泛，且缺乏相關的配套政策，各地在具體操作過程中做法也不盡相同。公共交通發展過程中，出現個別區級（市轄區）交通運輸部門許可公共交通的現象，對城市公共交通的總體規劃、系統發展帶來負面影響。對于經營權的許可，《條例》規定：從事城市公共汽車客運經營，應當向設區的市、縣（市）道路運輸管理機構申請取得城市公共汽車客運經營權，即明確了區級（市轄區）交通運輸管理部門不具有許可權。對于經營權的管理，《條例》指出道路運輸管理機構應當與取得城市公共汽車客運經營權的企業簽訂運營協議。運營協議應當包括線路、站點、配備車輛數量與車型、發車間隔、首末班車時間的最低要求、經營期限、服務質量及考核辦法、安全責任、違約責任等。運營協議中重點強調發車間隔，并要求城市公共汽車客運經營企業在公交站牌上予以標明，讓乘客充分知曉常態下最大候車時間，這將從根本上杜絕企業隨意調整發車時刻表、不按時發班的現象，從而保障乘客的合法權益。

　　公交經營企業的服務問題。城市公共交通服務呈現“點多、線長、面廣”的特征，服務對象眾多，對價格、準點等要素敏感性較高，受到社會各界的高度關注。《條例》從以下幾個方面，保障公交經營企業提升服務。

　　一是執行政府定價。為鼓勵公眾選擇低碳、綠色的公共交通工具出行，保障低收入階層的出行需求，《條例》第二十條至第二十二條規定，城市公共汽車客運實行政府定價，確定城市公共汽車客運票價時應當依法舉行聽證；城市公共汽車客運經營者應當公示并執行價格主管部門規定的收費標準，落實減免票政策。

　　二是規范服務。城市公共汽車客運經營者應當執行國家和省制定的城市公共汽車客運服務規范；建立投訴舉報制度，及時處理乘客投訴。

　　三是安全運營。城市公共汽車客運經營者應落實有關運營車輛維護和檢測、從業人員教育培訓、安全生產主體責任等具體規定。

　　公共交通發展的監督問題。為保障城市公共交通健康秩序發展，加強監督檢查，督促縣級以上人民政府在信息化建設、新能源車輛推廣應用、補貼補償機制落實等方面發揮主導作用?！稐l例》第三十一條規定：縣級以上人民政府應當建立城市公共汽車客運發展水平績效評價制度，定期開展評價，評價結果應當向社會公布。上級人民政府應當將評價結果納入對本級人民政府負有公共交通管理職責的相關部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容。

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　　城市公共交通配套性政策規范探索

　　為配合《條例》的出臺，安徽省城市公共交通行業管理開展了一些基礎工作：制定了《城市公共交通客運服務規范》（DB34/T 1902-2013），出臺了《安徽省人民政府辦公廳關于大力倡導低碳綠色出行的指導意見》（皖政辦〔2014〕41號）、《安徽省交通運輸廳關于印發“優先發展公共交通示范城市”創建工作方案的通知》（皖交運〔2015〕120號）、《安徽省財政廳安徽省經濟和信息化委員會安徽省交通運輸廳關于完善城市公交車成品油價格補助政策加快新能源汽車推廣應用的通知》（財建〔2015〕1482號）等保障公共交通優先發展的政策措施，組織開展了《城市公交智能調度系統——總體業務功能》（地方標準已報批，待發布）、《安徽省城市公共交通發展評價指標體系》等課題研究并通過專家評審，正在開展《城市公共交通出行分擔率調查方法》課題研究，為《條例》的貫徹實施奠定了良好的基礎，但與《條例》的內在要求相比，還需從以下幾個方面進行積極探索，補齊短板。一是根據《條例》第十五條、第十六條的有關要求，研究制定安徽省城市公共汽車客運線路運營權管理規定，進一步細化公共汽車客運線路運營權招標方法和授予程序，并設計安徽省城市公共汽車客運線路運營合同格式文本，規范各地執行。二是根據《條例》第三十六條的有關要求，研究制定安徽省城市公共汽車客運經營企業服務質量信譽考核辦法，定期組織實施，并強化考核結果的應用。三是根據《條例》第三十條的有關要求，研究制定安徽省城市公共汽車客運經營企業成本評估辦法，推薦各地使用。

　　《條例》的頒布實施，標志著安徽省關于城市優先發展公共交通戰略的落實邁入規范化、法制化階段，對于促進公共交通發展、緩解日益嚴重的城市交通擁堵和霧霾天氣將發揮重要作用。

　　（作者：安徽省道路運輸管理局）