——《北京市查處非法客運若干規定》遵循的基本原則

　　《北京市查處非法客運若干規定》（以下簡稱《規定》）已于2018年7月1日起施行。筆者作為此次立法提供咨詢服務的人員，發表了我們的意見并見證了立法中各種觀點的交鋒，總結經驗，認為有以下幾個原則應當堅持。

　　◇堅持城市主體責任原則

　　在依法治國、依法行政的大背景下，將出租汽車的管理納入法治軌道是必然趨勢。因此包括巡游、網約在內的出租汽車立法、執法，一直是交通運輸行業的熱點難點問題。目前全國人大常委會的法律對于出租汽車的立法是空白，國務院行政法規只有《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（2004年國務院令第412號）中設定出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發3個行政許可項目的規定。雖然《中華人民共和國道路運輸條例》在修改中考慮將出租汽車納入調整范圍，但遠水難解近渴。那么誰來承擔立法責任？

　　在《規定》討論中，許多領導、人大常委、專家提出過：為什么要地方制定這一法規？為什么不等國家層面統一制定行政法規后地方再制定？

　　我們知道，在國家和省、自治區層面，部、省應當承擔的是指導責任。城市毫無疑問應當承擔主體責任，《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（國辦發〔2016〕58號）規定“堅持屬地管理。城市人民政府是出租汽車管理的責任主體，要充分發揮自主權和創造性，探索符合本地出租汽車行業發展實際的管理模式”的要求，明確了城市政府的事權和責任。《立法法》第七十三條“地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項”的規定，將地方性事務的立法法權授權給地方法規。將這兩個依據提供并說明后，各方都能統一認識。還需要特別說明：新修改的《立法法》將立法權擴大到設區的市級人大及其常委會，出租汽車是城市事權和城市責任，因此授予這一地方事務的立法權，權責是一致的。

　　從接觸到的出租汽車管理人員、學者的觀點看，經常抱怨國家、省級層面立法、執法不到位。我們認為：與其抱怨，不如了解事權屬地的責任，加快推動地方立法。

　　◇堅持問題導向原則

　　北京市人大常委會高票通過《規定》，反映了北京市人大常委對《規定》的高度認可。總結經驗看，堅持問題導向是起草的經驗。當時提出的立法需求有：

　　一是2017年10月1日國務院行政法規《無照經營查處取締辦法》廢止，交通運輸行政執法人員不能再依據該行政法規實施查封、扣押的行政強制措施。這樣出租汽車行政執法扣車、沒收非法出租標識的依據處于空白，打擊黑出租車缺乏行政強制措施。部委規章、地方人民政府規章沒有行政強制措施的立法權，因此只能制定地方法規才能滿足行政執法需求。

　　二是行政處罰種類只有單一的小額罰款，難以震懾非法經營出租的行為。部委規章、地方人民政府規章只有小額罰款、警告的行政處罰立法權，沒有其他行政處罰的立法權，因此只能制定地方法規才能滿足行政執法需求。

　　三是對利用摩托車、三輪車、殘疾人機動輪椅車等車輛從事非法客運經營的行政處罰主體不明確，且無行政處罰依據。縱觀全國情況，有的是城管行政執法，有的是公安交通管理部門行政執法，有的是交通運輸行政執法，因此只能制定地方法規明確行政執法主體及依據。

　　四是對組織從事出租汽車的主體認定違法和行政處罰缺乏依據。一般從法理上看，組織實施違法行為的主體責任，應當比具體實施違法行為主體的責任更重。但是國務院相關部委出臺的出租汽車立法，只對具體實施違法行為主體規定了法律責任，對組織者反而沒有相應的法律責任，這不符合一般的法理，因此只能制定地方法規明確組織者的法律責任。