——《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》遵循的基本原則

　　《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）已于2018年7月1日起施行。筆者作為此次立法提供咨詢服務(wù)的人員，發(fā)表了我們的意見并見證了立法中各種觀點(diǎn)的交鋒，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為有以下幾個(gè)原則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。

　　◇堅(jiān)持城市主體責(zé)任原則

　　在依法治國、依法行政的大背景下，將出租汽車的管理納入法治軌道是必然趨勢。因此包括巡游、網(wǎng)約在內(nèi)的出租汽車立法、執(zhí)法，一直是交通運(yùn)輸行業(yè)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。目前全國人大常委會(huì)的法律對于出租汽車的立法是空白，國務(wù)院行政法規(guī)只有《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（2004年國務(wù)院令第412號）中設(shè)定出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運(yùn)營證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)3個(gè)行政許可項(xiàng)目的規(guī)定。雖然《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》在修改中考慮將出租汽車納入調(diào)整范圍，但遠(yuǎn)水難解近渴。那么誰來承擔(dān)立法責(zé)任？

　　在《規(guī)定》討論中，許多領(lǐng)導(dǎo)、人大常委、專家提出過：為什么要地方制定這一法規(guī)？為什么不等國家層面統(tǒng)一制定行政法規(guī)后地方再制定？

　　我們知道，在國家和省、自治區(qū)層面，部、省應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是指導(dǎo)責(zé)任。城市毫無疑問應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主體責(zé)任，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕58號）規(guī)定“堅(jiān)持屬地管理。城市人民政府是出租汽車管理的責(zé)任主體，要充分發(fā)揮自主權(quán)和創(chuàng)造性，探索符合本地出租汽車行業(yè)發(fā)展實(shí)際的管理模式”的要求，明確了城市政府的事權(quán)和責(zé)任?！读⒎ǚā返谄呤龡l“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”的規(guī)定，將地方性事務(wù)的立法法權(quán)授權(quán)給地方法規(guī)。將這兩個(gè)依據(jù)提供并說明后，各方都能統(tǒng)一認(rèn)識。還需要特別說明：新修改的《立法法》將立法權(quán)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會(huì)，出租汽車是城市事權(quán)和城市責(zé)任，因此授予這一地方事務(wù)的立法權(quán)，權(quán)責(zé)是一致的。

　　從接觸到的出租汽車管理人員、學(xué)者的觀點(diǎn)看，經(jīng)常抱怨國家、省級層面立法、執(zhí)法不到位。我們認(rèn)為：與其抱怨，不如了解事權(quán)屬地的責(zé)任，加快推動(dòng)地方立法。

　　◇堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則

　　北京市人大常委會(huì)高票通過《規(guī)定》，反映了北京市人大常委對《規(guī)定》的高度認(rèn)可。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)看，堅(jiān)持問題導(dǎo)向是起草的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí)提出的立法需求有：

　　一是2017年10月1日國務(wù)院行政法規(guī)《無照經(jīng)營查處取締辦法》廢止，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員不能再依據(jù)該行政法規(guī)實(shí)施查封、扣押的行政強(qiáng)制措施。這樣出租汽車行政執(zhí)法扣車、沒收非法出租標(biāo)識的依據(jù)處于空白，打擊黑出租車缺乏行政強(qiáng)制措施。部委規(guī)章、地方人民政府規(guī)章沒有行政強(qiáng)制措施的立法權(quán)，因此只能制定地方法規(guī)才能滿足行政執(zhí)法需求。

　　二是行政處罰種類只有單一的小額罰款，難以震懾非法經(jīng)營出租的行為。部委規(guī)章、地方人民政府規(guī)章只有小額罰款、警告的行政處罰立法權(quán)，沒有其他行政處罰的立法權(quán)，因此只能制定地方法規(guī)才能滿足行政執(zhí)法需求。

　　三是對利用摩托車、三輪車、殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車等車輛從事非法客運(yùn)經(jīng)營的行政處罰主體不明確，且無行政處罰依據(jù)。縱觀全國情況，有的是城管行政執(zhí)法，有的是公安交通管理部門行政執(zhí)法，有的是交通運(yùn)輸行政執(zhí)法，因此只能制定地方法規(guī)明確行政執(zhí)法主體及依據(jù)。

　　四是對組織從事出租汽車的主體認(rèn)定違法和行政處罰缺乏依據(jù)。一般從法理上看，組織實(shí)施違法行為的主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)比具體實(shí)施違法行為主體的責(zé)任更重。但是國務(wù)院相關(guān)部委出臺(tái)的出租汽車立法，只對具體實(shí)施違法行為主體規(guī)定了法律責(zé)任，對組織者反而沒有相應(yīng)的法律責(zé)任，這不符合一般的法理，因此只能制定地方法規(guī)明確組織者的法律責(zé)任。