2014年9月下旬，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號），推廣使用政府與社會資本合作（PPP， Public-Private-Partnership）模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。緊隨著多家部委印發相關文件，力推這種政企合作的新方式，PPP模式一時之間成為熱門話題。

　　在城市交通系統，尤其是公共交通領域推廣PPP模式，既能借助社會資本的力量突破建設資金短缺的瓶頸，又可以發揮私人部門的管理與技術優勢。

　　公私合營為公共服務提質

　　目前，我國正以史無前例的速度擴建城市軌道系統，大容量快速公交系統（BRT）和公交專用道建設也已處于亞洲領先水平。通過土地轉讓金和地方貸款等方式融資，大力發展軌道交通等公共交通項目，在國內各地并不鮮見。

　　然而，正是由于這些不可持續的融資方式，使得國內大部分城市在城市公共交通項目的建設、維護和運營上開始面臨巨大的融資困難。

　　“兩會之后，國家治理地方債的決心為公共交通的建設帶來更多挑戰和新機遇。”世界資源研究所城市交通研究分析員薛露露表示，資金短缺的壓力促使政府開始思考，如何破解可持續交通發展的融資難題，“有些地方，建設軌道交通的投入甚至已經達到了每公里10億元”。

　　城市公共交通系統具有較強的公共產品的公益性屬性，同時兼有私人產品的效用可分性和贏利性屬性。在這種情況下，其建設和運營既可以由政府來提供，也可以通過政府建立某種補償機制，通過市場來運作。“在公共交通領域推廣PPP模式，市場會使項目更有效率。”薛露露說。

　　按照國家發展改革委的定義，PPP模式指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

　　有相關學者表示：“過去，我們缺少對公共產品和準公共產品提供方式的充分認識，要么全部由政府大包大攬；要么試圖走到另一個極端，將本屬于政府的公共責任推向市場，搞絕對市場化。”

　　PPP模式正好在這兩者之間找到了一個恰當的結合點，將兩者有機結合起來。正是由于PPP模式具有諸多優勢，國內部分城市已經開始借鑒國際先進經驗，并結合自身特點，在城市公共交通建設及運營維護中應用PPP模式。

　　模式多元彌補成本缺口

　　作為國內首條采用PPP模式建設運營的軌道交通線路，北京地鐵4號線引入了香港地鐵（以下簡稱“港鐵”）的投資和運營管理經驗。

　　北京地鐵4號線獨具特色的“項目分拆”模式將工程的所有投資建設任務以7：3的基礎比例劃分為A部分107億元的土建投資和B部分47億元的機電投資。其中B部分由社會投資組建項目特許經營公司負責投資建設，即PPP模式。港鐵、京投、首創合資成立的特許經營公司——京港地鐵公司承擔47億元部分，其中港鐵股份為49%，首創股份占比為49%，京投占比為2%。

　　在項目成長期，政府將其投資所形成的資產租賃給PPP項目公司，為其實現正常投資收益提供保障；為收回部分政府投資，同時避免PPP項目公司產生超額利潤，將通過調整租金的形式使政府投資公司參與收益的分配；在項目特許期結束后，PPP項目公司無償將項目全部資產移交給政府或續簽經營合同。

　　該模式的優點是：通過項目分拆，可以降低政府財政資金壓力，吸引社會資金，分散并降低出資各方的風險。在引入社會資金的同時帶來規范管理和專業經營，也有效地建立了地鐵項目的市場化收益機制。

　　目前，北京地鐵除了“4號線”、“14號線”采取PPP模式外，計劃開建的北京地鐵“16號線”也再度引入了這一合作模式。

　　“軌道交通成本與日俱增，亟須通過多元化的社會資本彌補缺口。”薛露露多年從事“軌道加物業開發”的模式研究，“‘軌道加物業開發’是PPP模式的一種，企業可以在運營軌道交通之外，享受到由地鐵帶來的土地溢價。”

　　早在2007年，上海市軌道交通11號線就借鑒香港地鐵的經驗，采用公開捆綁招標的方式，提出“站點綜合開發”，將地鐵站點周圍的土地設置為“站點交通樞紐專項用地”，與地鐵車站配套，由競標成功的企業進行聯合開發，實現了城市軌道交通的溢價回收。