京津冀協同發展是重大國家戰略，交通一體化是京津冀協同發展的先行領域。《京津冀協同發展規劃綱要》《京津冀協同發展交通一體化規劃》等戰略文件的出臺均對京津冀地區功能定位、空間格局和產業布局等宏觀發展環境做出新的部署和要求，區域綜合貨物運輸體系也將隨之發生轉變、面臨重塑。

　　◇發展現狀

　　京津冀區域位于我國華北平原的北部，瀕臨渤海，包括北京市、天津市以及河北省的保定、廊坊、唐山、張家口、承德、秦皇島、滄州、衡水、邢臺市、邯鄲、石家莊等11個地級市，地域面積21.6萬平方公里。京津冀區域人口1.1億，人均GDP6.7萬元，以2.3%的地域面積承載了全國8.2%的人口，創造了10.0%的經濟總量，是我國人口、經濟高度密集地區。

　　作為中國北方經濟發展的重要增長極以及全國的重要能源通道，京津冀區域的貨物運輸也較為集中，2016年貨物運輸總量達到26.7億噸，約占全國貨物運輸總量的7%。截至2016年底，京津冀區域鐵路營運里程長達8496公里，公路里程22.7萬公里，具有貨運功能的機場7個，港口4個，基本形成了覆蓋多種運輸方式的綜合性貨運基礎設施網絡。

　　從貨物運輸需求來看，受區位特征、城市功能定位、產業經濟特點等因素的影響，京津冀區域的貨物運輸需求呈現明顯的差異性和聚集性特征。差異性主要體現在由于京津冀三省市處于不同的城鎮化、工業化發展階段，而帶來的主導產業和貨物需求方面的差異。北京目前已經進入高度城鎮化和后工業化發展階段，注重發展高精尖的經濟結構，主導產業主要以現代服務業為主，因此其貨物需求主要以居民日常生活品、建筑物資等為主，呈現顯著的消費型、內需型特征，進出貨物比為2:1。天津同樣也進入了高度城鎮化階段，產業主要以航空航天產業、裝備制造業、石油化工產業為主，貨物需求以高附加值生產型材料和產品、居民日常生活品為主。相對于北京和天津，河北省目前還處于城鎮化快速發展階段，工業主要以鋼鐵、石油化工等重化工業為支柱，貨物運輸需求以大宗原材料和成品運輸為主，呈現輸入輸出并重特征。

　　聚集性則主要是受京津冀區域地形和產業布局的影響，貨運需求呈現圍繞北京的反“C”字半環繞型布局。受西北高、東南低的地形特點影響，京津冀區域主要向東和向南發展，同時由于北京、天津和河北所處工業化發展階段的不同，鋼鐵、建材等物流運輸需求密集型產業主要集中在北京的東南方向，呈現工業布局和貨運需求的反“C”字半環繞型布局。而從世界各大城市群內部各城市的區位關系來看，多呈現帶狀發展布局，核心經濟城市與工業性城市呈鏈狀區位關系。在京津冀這種環繞型區位關系下，核心城市的車輛過境問題更為突出，交通環境治理形勢也更為嚴峻。

　　◇存在的問題

　　目前，京津冀貨物運輸在運輸結構、網絡布局、政策協調等方面均存在不同程度的問題。

　　區域貨物運輸結構較為粗放，鐵路優勢發揮不足。京津冀區域公路運輸占比達84%，明顯高于全國公路貨運量占比76.8%的平均水平。雖然區域內鐵路基礎設施條件良好，鐵路網密度是長三角的1.6倍，珠三角的2.3倍，但鐵路優勢發揮不足。此外，主要集散點貨物運輸結構不合理尤為突出，津冀港口群的貨物吞吐量有60%以上依靠公路完成集疏港運輸。京津冀區域的貨物運輸過度依賴公路，鐵路等集約化方式的優勢發揮不足。通過調查研究發現，運輸組織不靈活（如最后一公里銜接不暢）、管理體制不靈活（如清算體系不合理缺乏競爭激勵和市場開拓動力）以及定價機制不靈活（鐵路運價彈性不足）等都是導致鐵路運輸比例較低的重要原因。此外，港口腹地縱深不足，也是導致港口集疏運公路占比過高的重要原因。因為鐵路的主要優勢在于中長距離、大宗貨物的干線運輸，而京津冀港口的非煤炭貨源（如鐵礦石）70%以上位于京津冀區域內，疏港目的地大多集中在150公里的半徑范圍內，運輸距離較短，導致鐵路難以發揮優勢。

　　此外，京津冀區域的鐵路網絡雖然密度較高，但是場站布局與貨源需求分布存在一定偏差，導致鐵路資源難以利用。例如唐山的遷安縣是最主要的礦石需求地，而既有的鐵路貨場與遷安的各個鋼廠之間距離較遠，導致遷安各工廠均不具備鐵路接卸能力和入場條件。由于港口的疏港貨物主要依靠公路進行貨物運輸，導致港口周邊柴油貨車高度密集，給環境帶來了較大影響。且隨著環渤海港口禁止汽運煤集疏港政策的出臺，如何充分利用鐵路資源和優勢，提升鐵路在區域貨物運輸中的比例是京津冀運輸結構優化的重點方向。

　　網絡布局與實際需求存在偏差，區域貨物運輸網絡布局亟待優化。從供給來看，區域鐵路網、公路網以北京、天津為中心；而從貨物需求來看，河北貨運量為主體，占比高達75%。區域內與貨運需求相匹配的貨物運輸供給網絡規劃不足，導致大量的過境貨運交通在北京中轉。運輸網絡布局不合理，一方面體現在運輸通道布局與貨運需求不匹配。例如，受北京和河北兩地貨車通行政策不統一的影響，出京貨車無法進入河北，大量積壓。另一方面則體現在物流基礎設施節點布局與貨運需求不匹配。例如，在北京非首都功能疏解等背景下，本市貨運樞紐功能逐步外遷，而支撐城市運行的物資中轉需求仍然客觀存在，大量承擔一級樞紐功能的園區在六環外自發形成，城市物流基礎設施面臨重構。

　　面向區域層面的統籌謀劃和政策協調聯動仍有待進一步加強。目前，京津冀交通一體化已形成“國家-區域-城市-交通”四層級工作機制，建立了定期會商制度，然而既有的會商內容重點聚焦于基礎設施建設對接以及公交、城際客運服務等，且多為交通部門之間協商，與商務、發改、規劃等城市物流貨運相關部門協作不足。而由于區域層面的統籌謀劃存在不足，各城市之間的政策缺乏協調聯動，且重點治理對象缺乏全鏈條監管，給區域貨物運輸帶來了不便和影響。

　　以貨車通行管理政策為例，為降低貨車通行對城市交通擁堵和大氣污染的影響，京津冀區域內主要城市（如北京、天津、保定、唐山等）先后實施了貨車通行管理措施，且近年來逐步加嚴。雖然貨車通行管理政策是為了減少貨車通行對城市交通和環境的影響，但從整個區域來看，既有的貨車通行管理政策已經呈現區域化擴展趨勢，且各城市從本城市角度出發，通行管控的時間和車型限制不一，也造成了貨物運輸通道不連續、違反政策風險加大等問題，也對貨運市場的經濟活力、企業運輸效率和貨運發展等產生了不容忽視的影響。

　　此外，京津冀區域內重型柴油貨車保有量高，約占全國的十分之一，是機動車污染治理的重點。重型柴油車從生產到報廢的全生命周期中包含生產、使用、維保、報廢等環節，涉及工信、交通、環保、公安等多個部門。然而目前，重柴污染減排治理措施單一，重點針對使用環節實施更新淘汰、禁限行等措施，在新車出廠檢驗、環保一致性審核、維修等部分環節缺少關注和有效管理，京津冀三地在管理環節要求不一，區域內統一的全鏈條綜合治理手段不足。

　　面向區域決策的數據支撐能力較為薄弱。與城市客運相比，各地貨物運輸均存在基礎薄弱、底數不清的問題，加之體制機制影響和各方信息共享機制的缺失，整個區域內貨運供需分布、進出貨運量、流量流向、車輛類型等衡量區域整體貨物運輸特征的關鍵指標缺失，不具備開展量化分析的能力，嚴重制約區域貨物運輸現狀描述、問題識別、發展預測等相關工作。

　　◇對策建議

　　在京津冀協同發展的大背景下，京津冀區域的物流發展和貨物運輸將呈現新的發展趨勢，而國家對于生態文明建設的重視和綠色發展理念的深入推進，也對京津冀地區的貨運發展提出新的要求。一方面，隨著“一帶一路”戰略的推進、區域產業結構調整和北京非首都功能疏解，京津冀三地之間的物流運輸將逐步形成以天津為區域物流網絡戰略核心，輻射帶動河北物流國際化跨區域發展，促進北京物流功能疏解和城市需求保障雙實現的功能互補態勢，對區域貨物運輸的一體化和內外聯動發展的需求更為迫切。另一方面，隨著近年來工業、建筑領域節能減排工作的穩步推動和初見成效，交通領域尤其是貨運業污染減排需求逐步凸顯。因此，建議以綠色發展為導向，從加強頂層規劃、調整運輸結構、優化網絡布局、協同政策機制等方面著手，構建綠色、高效、安全的一體化綜合貨物運輸體系。

　　加強宏、中、微觀層面頂層設計，形成區域合力。建議加大對京津冀區域貨物運輸的關注和重視程度，按照充分考慮地區差異、逐步完善頂層設計、破解共性關鍵問題、統一強化區域聯動的原則，依托既有京津冀協同發展領導小組，建立涵蓋交通、商務、發改、交管、環保等部門的聯動工作機制。宏觀層面建議開展區域綜合貨物運輸體系一體化規劃，中觀層面建議在政策協同與標準統一方面取得突破，微觀層面尋求企業協會合力，強化信息水平與數據整合。

　　優化運輸結構，引導運輸結構向綠色集約發展。一方面，充分發揮鐵路運輸競爭力。拓展京津冀區域港口經濟腹地，構建“干支結合、無縫銜接”的多式聯運體系；提升鐵路最后一公里銜接能力，解決好路局之間、國家鐵路和企業專線鐵路之間、港口鐵路的銜接問題，全面提升全網貨物運輸能力；優化鐵路產品和服務設計，發展靈活性、多頻次的高鐵運輸、特快運輸等模式，加強與公路、航空及運輸企業的合作，持續完善鐵路貨運網絡。另一方面，規范強化公路運輸管理。進一步加強貨車污染排放源頭治理，由貨物需求方承擔貨車污染排放的主體責任；強化區域聯防聯控，京津冀及周邊山西、山東、河南和內蒙古等區域相關部門建立公路貨車聯防聯控機制，從區域準入、超載超限、車品油品等方面加強對煤炭、鋼鐵等大宗貨物公路運輸監管治理。

　　基于供需分布與功能層次，優化區域貨物運輸網絡布局。建議加強區域貨運供需關系深入分析。從區域角度，結合城市功能定位和運輸需求，統籌構建層次清晰、功能互補的區域綜合樞紐規劃、貨運通道布局規劃。

　　以政策標準為抓手，促進區域協同聯動發展。建議以貨車低排放區政策、綠色導向激勵政策為抓手，探討區域性協同政策的可行性。同時建立涵蓋交通、發改、商務、交管等貨運相關決策部門、行業協會和龍頭企業的多方定期會商溝通機制，從政府、企業、社會等多維角度統籌考慮政策的設計和建立。

　　（作者：北京交通發展研究院）