運輸結構調整是以習近平同志為核心的黨中央部署推動的重大決策，是打好污染防治攻堅戰、打贏藍天保衛戰的重要環節。運輸結構調整的內涵應向需求結構和能源結構延伸。向上通過產業布局優化，帶動貨物需求結構調整；向下結合新能源、氫能源等發展，促進公路運載工具能源結構調整，形成結構優化的整體體系。

　　綜合國際城市經驗來看，運輸結構調整建議從“規、建、管、促”四個方面同步開展、綜合施策。

　　◇京津冀貨物運輸特征

　　貨運總量26.7億噸：從貨運總量上看，2016年京津冀地區貨物運輸總量達到26.7億噸，約占全國貨物運輸總量的7%，且自2012年起出現波動下滑趨勢，年均下降1%。長三角區域貨運量保持穩定，基本無變化；全國貨運量整體依然保持穩步上升趨勢，年均增長2%。

　　反“C”型布局：從需求分布看，京津冀區域呈現以北京（生產生活必需品）為中心，河北、天津（煤炭、鋼鐵、礦石等大宗能源類、機械制造類）半環繞的反“C”型布局，與國際大城市群呈現的經濟核心城市（港口所在地）與工業區域的鏈狀區位布局存在較大差異。在此布局下，北京成為多條放射性或環繞性貨運通道的主要聚集點，這也是環京區域重型柴油貨車問題突出的主要原因。

　　鐵水占比16%：從運輸結構上看，2016年，京津冀地區鐵路和水運貨運量占比16%，低于全國22%的平均水平,以及珠三角的24%和長三角的39%，且近十年來，每年以一個百分點的速度下降。但隨著鐵路設施的持續完善、港口禁收公路煤炭運輸政策的實施，京津冀地區大宗煤炭運輸基本實現鐵路化運輸。

　　◇對運輸結構調整的認識

　　運輸結構調整對于打贏大氣污染防治攻堅戰具有重要意義。隨著近年來京津冀地區節能減排工作推進，能源、建筑等領域節能減排潛力得以釋放，交通運輸領域結構調整在大氣污染防治攻堅戰中的作用和地位日益凸顯。研究表明，鐵路運輸在節能減排方面確實比公路具有優勢，節能和減排效果顯著高于公路運輸。初略估算，京津冀區域鐵路周轉量每提高1個百分點，預計可實現公路貨運能耗下降1.8%～2.2%，污染物減少2%～3%，鐵路運輸量增加對于改善大氣環境質量具有重要意義。

　　在鐵水運輸比例下降的情況下，運輸結構調整急需結合鐵路運輸適用特點，抓住重點，優先推動。運輸結構的調整要充分考慮鐵路運輸的特點，以及貨物運輸需求和運輸服務的適配性。初步分析，鐵路貨物運輸的適用范圍有三個關鍵詞：運輸半徑400公里以上、大宗重載貨物、計劃性較強。

　　運輸半徑400公里以上：目前京津冀區域貨物需求中，大同/包頭-秦皇島港/唐山港/天津港、榆林/神木-黃驊港等煤炭集港運輸通道均在400公里以上，通過禁止接收公路運煤政策可以有效實現運輸方式轉變。但對于京唐港上水礦石來說，疏港目的地大多集中在150公里的半徑范圍內，運輸距離較短，在這種產業布局下鐵路難以發揮優勢。

　　大宗重載貨物：基于鐵路列車車型和貨源組織特點，鐵路適運貨物為貨損率低的大宗整裝重載貨物。目前，京津冀地區鐵路運能的約86%主要服務于礦石、煤炭、石油、焦炭等大宗貨物，隨著港口禁止汽運煤政策的實施，鐵路在煤炭運輸中的作用更是顯著提升，取得不錯成績。此外鋼鐵、工業機械、集裝箱、化工品、非金屬礦石、商品車、糧食、礦建、化肥農藥、零擔、煙草等貨類在鐵路運輸中也占有一定比重，且部分貨類運量呈現上升趨勢，也是適用于鐵路運輸的，這部分也是下一步京津冀運輸結構調整的挖潛空間。

　　計劃性強：鐵路運輸需要根據計劃提前編排車輛運行圖，始發和終到的作業時間較長，對貨源需求周期和運輸時間的計劃性具有一定要求。例如，煤炭、礦石等鐵路運輸基本在年底制定下年度運輸計劃并進行月度調整。但隨著信息化和運輸模式的創新發展，傳統鐵路的適運范圍也并不絕對，近年也出現了高鐵快運的實踐，全國可辦理高鐵快遞的城市約達45個，為貨源量大、發送頻率高、時效性強的快遞類貨物依托鐵路運輸提供了更廣闊的發展空間。

　　運輸結構調整是全鏈條、體系化的工作，需從產業結構、能源結構、運輸結構同步統籌考慮。產業結構是貨運需求的源頭，產業結構的優化才能從源頭減少公路運輸需求。運輸結構反映了需求地到目的地的方式分配，是貨物運輸的中間環節。車輛能源結構是貨物運輸的末端，運輸結構的調整最終會反映至運載工具。而車輛具有移動性，移動源排放對于區域環境產生重要影響。

　　因此，運輸結構調整的當務之急應以具備以上三類特點的貨物為重點，由于其鐵路運輸適運性較強，可調控彈性較大，會取得事半功倍的效果。此外，運輸結構調整的內涵應向需求結構和能源結構延伸。向上通過產業布局優化，帶動貨物需求結構調整；向下結合新能源、氫能源等發展，促進公路運載工具能源結構調整，形成結構優化的整體體系。

　　◇京津冀貨物運輸結構調整策略建議

　　貨物運輸結構調整涉及產業結構與布局、多種運輸方式發展與銜接等多個方面，是項復雜的系統工程。綜合國際城市經驗來看，建議應從“規、建、管、促”四個方面同步開展、綜合施策。

　　“規”——區域綜合貨運規劃 城市貨運專項規劃，實現源頭治本。

　　啟動區域綜合貨運規劃，合理統籌通道布局。既有城市規劃/省級規劃的覆蓋范圍較小，難以綜合統籌考慮服務半徑在400公里以上的鐵路通道資源，導致區域范圍內貨物運輸供需匹配不足。建議京津冀甚至環渤海區域聯合開展區域綜合貨物運輸整體規劃，摸清區域貨物需求和流向，考慮開展新一輪的公鐵基礎設施能力評估，確保通道供給滿足轉移需求。

　　開展城市貨運專項規劃，重點解決物流節點問題。在既有物流基礎設施體系中，一級樞紐（承擔城市內外物資交換功能）普遍未配置鐵路線路，導致公鐵聯運難以實現。以北京為例，目前現有的四大物流一級樞紐中，僅京南昌達一家接入了鐵路線路。而在城市各級規劃中，很少涉及此類物流基礎設施的用地布局、功能定位等內容，進而導致公鐵聯運發展的先天不足。因此建議盡快啟動城市貨運專項規劃，借鑒TOD發展經驗，將具備條件的鐵路貨運站點升級改造為大型一級樞紐。

　　“建”——鐵路專用線 配建及設計標準，打通末端瓶頸。

　　從整個區域來看，鐵路基礎設施條件良好，鐵路網密度是長三角的1.6倍，珠三角的2.3倍，但“最后一公里”尤其是鐵路進港“最后一公里”的“三低”問題突出。

　　進港比例低：數據顯示，盡管京津冀區域四港口均有鐵路線路進入，但是交通運輸部劃定的70個重要港區中，鐵路進港率僅為37%。

　　銜接程度低：進港鐵路與碼頭/堆場距離較遠，難以銜接。例如，上海洋山港是世界最繁忙的集裝箱港口，但港口距離最近的蘆潮港鐵路集裝箱中心站約40多公里，而歐洲部分河港鐵路可直接進入碼頭前沿，美國長灘港中鐵路線路環繞港口作業區設置，真正實現了港口鐵路無縫銜接。

　　裝排能力低：部分區域存在進港鐵路能力不足，疏港貨物仍難以利用既有鐵路的現象。例如，京唐港區鐵路運輸組織存在瓶頸，鐵路進入港區一天最多27列，而每天只能3-4列出港，港內裝排能力不足，無法滿足港口對鐵路的需求。

　　為此，建議強力推進鐵路專用線進港口、進廠礦企業、進物流園區，打通“最后一公里”。在此基礎上，盡快研究出臺港口/廠礦企業/物流園區的鐵路配建標準和設計標準，明確配套設施數量及供給能力，并研究建立多方協同共建機制。

　　“管”——鐵路服務水平 公路運輸規范 監測分析能力，促進均衡發展。

　　在“規”和“建”的基礎上，還應通過精細化管理手段，同步提升鐵路服務競爭力，并嚴格公路運輸管理，進而促進鐵路運輸量的提升。

　　提高鐵路服務水平，強化競爭能力：建議依托鐵路市場化改革，建立面向市場的高質量運輸服務，豐富鐵路運輸產品設計，拓展延伸服務范圍，提高服務效率。此外，建議在跨運輸方式銜接的信息采集發布、裝載單元和運輸設備等方面強化標準化管理。

　　提高公路運輸規范，強化擠出效應：在既有道路執法體系中，建議通過科技手段加強對超載超限、環保不達標、違反禁限行等車輛的執法能力，切實起到對非法違規道路運輸車輛的擠壓作用。在此基礎上，建議逐步引入更具經濟性和彈性的經濟手段，研究基于排放標準的高速公路差異化通行收費政策，研究與車輛排放標準掛鉤的綠色通道高速通行免費政策等，引導符合標準的公路貨運車輛合理通行。

　　提高監測分析能力，強化管理水平：建議借助當前OBD、車聯網等交通大數據蓬勃發展勢頭，著手建立高時效性、高敏感度、高分辨率的監測分析體系，全面動態掌握區域運輸結構變化情況，科學預測潛力空間,合理設置發展目標，為區域運輸結構調整目標的實現提供保障。

　　“促”——路權 資金 市場，打造行業領跑者。

　　從京津冀空間范圍、產業結構和需求特征來看，短途運輸仍存在大量的剛性需求，公路貨運仍有存在的必要。針對不適于鐵路的公路運輸來說，需要通過標準、政策促進公路貨運行業的綠色轉型發展。

　　與其他交通行業不同，公路貨運行業具有顯著的小、散特點。以北京為例，公交行業2家企業，軌道行業4家企業、出租行業230家企業、而貨運行業多達5.4萬戶，且規模以上企業比例不足1%。針對這類特征的行業，國際城市普遍采用領跑者理念，引導中間層主體企業向標桿企業看齊，促進行業綠色可持續正向循環，美國SMARTWAY、英國FORS、歐洲ECOSTAR等都是領跑理念的成功實踐。北京自2016年起實施綠色貨運企業激勵政策，也是對領跑理念的積極探索。

　　從北京實踐來看，貨運企業最關注的路權、資金、市場三方面的優惠，通過交通、交管、環保、財政等部門聯合，形成行業綠色轉型整體促進網絡，充分發揮市場和企業主體性作用，京津冀地區道路貨運行業的綠色轉型發展也可參考借鑒。

　　此外，京津冀貨車通行限制政策區域化顯著，如何促進各城市貨車通行政策的整合協同，降低通行政策區域化和割裂化對于京津冀地區貨運市場的完整性、運輸效率及企業物流成本等造成的不利影響也是促進行業綠色轉型升級應關注的方向。

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