交通運輸部辦公廳發布的《關于取消總質量4.5噸及以下普通貨運車輛道路運輸證和駕駛員從業資格證的通知》〔交辦運函（2018）2052號〕（下稱《通知》）中明確提出了對涉及車輛不再辦理許可手續的要求。但是鑒于我國《道路運輸條例》及相關規范性文件尚未修訂，《通知》在適用的一般性方面依然存在不足。特別是對于現有總質量4.5噸及以下的持證普通貨車（下稱“持證車輛”）如何處置并未涉及。這也意味著交通運輸部允許各省市在此期間自主確立處置原則。

 

　　◇北京現行處置方式

 

　　現行行政許可程序中，北京市對車輛退出運營的方式規定了三種：賣出、報廢和其他。前兩者比較容易理解，都是在客觀上發生了所有權以及經營能力的變更，導致車輛暫時或者永久性地喪失了運營能力。但是對于第三種方式“其他”應該如何理解，有必要進一步理清。

 

　　從實踐來看，第三種方式主要建立在以下四種情況基礎之上：

 

　　車輛賣出后無法提供賣車發票也不能提供交易查詢單等證實車輛所有權讓渡的證明文件；

 

　　車輛報廢后無法提供報廢證明文件；

 

　　車輛由于交通事故、自燃或者自然災害等情形而導致車輛無法繼續使用，也無法提供有關經營能力的證明文件，導致在客觀上已經無法再辦理車輛賣出或者報廢手續或者無需辦理上述手續；

 

　　車輛由于排放超標等原因導致無法繼續運營，但是其基于良好的儲存環境而在強制報廢期限之前作為固定倉庫使用。

 

　　在上述各種特定情形下，為確保運營車輛及時退出運營、清理行政審批系統中的無效數據，在經營者提供書面意見承諾車輛不再上路運營的前提下，政務窗口工作人員可以通過其他方式將涉及車輛退出運營。它是在賣出和報廢這兩種常規的、公認的退出方式之外為經辦人提供的一種便民的處置方式，類似法律中的兜底性條款。它屬于自由裁量權的一種。這就意味著不同的政務窗口工作人員在把握該種情況的時候是存在差別的。這一方面受工作人員教育結構的影響，另一方面則受工作經驗的影響。因此差異是客觀存在的，也是不可回避的。因此必須要遵循自由裁量權的基本要求，例如依法行政。筆者認為，需要遵循一個基本的邏輯前提（車輛確實不再運營）和一個行政前提（工作人員必須依法處置，做到客觀真實和法律真實的統一）。如果在不符合上述兩個前提的情況下，基于便利或者其他目的，貿然通過“其他”方式將運營車輛退出運營，顯然就違反了依法行政的基本要求，在真實性上存在錯誤或者至少是程序瑕疵。

 

　　◇缺憾分析

 

　　前面提過三種退出方式，但是每種方式的效果如何，在《通知》出臺后的適用中存在明顯差異，尤其是對現有持證車輛的處置方面存在不同影響。

 

　　賣出方式。如果機械地執行《通知》，就意味著持證車輛并不適用其要求，仍然可以通過車輛過戶的方式，由賣家注銷道路運輸證，將車輛交由買家使用。但是如果相應車輛仍需從事運輸，經營者則不會這樣做，這會導致車輛使用周期太短且經濟成本過高。除非早就有賣車意向，否則該方式基本不會發生作用。

 

　　報廢方式。我國《道路交通安全法》及相關規范性文件對車輛報廢規定了嚴格的要求。北京市現階段要求加快淘汰國三排放標準柴油貨車并在一定程度上提供政府補貼。除非車輛已經達到報廢標準或者國家要求強制退出運營，否則該方式也不適用。

 

　　其他方式。正在運營是現有持證車輛何去何從的癥結所在，那么是否可以據此使其退出運營呢？前面提過該方式適用的嚴格條件，由于它只是提供了經營者不再運營的承諾，窗口工作人員無法核實退出運營之后車輛如何使用，因此這是需要承擔一定法律風險的，必須嚴格控制該方式的使用頻率。特別是不少咨詢者的目的是為了減少辦證和審驗等后續麻煩，實際上車輛是要繼續運營的。作為一種非常態化的處置方式，車輛不再上路運營是辦理注銷手續的關鍵點。使持證車輛以此種方式退出運營則嚴重違反了適用前提，屬于違法行政的范疇，依據《行政許可法》第69條的規定“（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的”應該依法予以撤銷。又根據該法74條的規定“行政機關實施行政許可，有下列情形之一的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）對不符合法定條件的申請人準予行政許可或者超越法定職權作出準予行政許可決定的……”和78條的規定“行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的，申請人在一年內不得再次申請該行政許可。”雖然車輛注銷屬于備案事項，但是其本質上也屬于行政權力的適用，筆者認為對于上述規定應該參照適用。違規采用該種方式的相關人員是需要承擔法律責任的。

 

　　◇放權于市場

 

　　由于《通知》中并沒有對現行持證車輛的處置方式作出界定。筆者認為這是賦予各地交通運輸部門自由處置的余地。既然傳統的處置方式都在不同意義上存在著明顯的缺憾和不足，那么本著國家簡政放權、進一步優化營商環境的總體要求以及北京市的具體要求，并結合市場的運作規律，應該將該類車輛的資質認可權力放回市場，而通過政府發布通知的方式取消相關證件具有可行性。

 

　　持證車輛的道路運輸證具備取消的條件。

 

　　根據交通運輸部前期的試點以及調研成果可以發現，持證車輛的道路運輸證具備了取消的可能性。首先，從行政許可的設定規則來看，《行政許可法》第13條規定市場可以自主調節的事項不必設定行政許可。根據現行的許可程序來看，普通貨運車輛從事運營必須要辦理道路運輸證件，該證件屬于行政許可證件。但是，普通貨物的道路運輸行為本質上是常規運輸服務的供給，它是一種市場行為，通過常規的市場規則、遵循一般性的民事和經濟法律規則就可以確保其正常運行。從事項本質來看，它并不需要通過行政許可權的介入進行規制——持證車輛提供的運輸產品并不具有獨占性，也不關涉公共安全，因此并不具有進行特殊性規制的必要性，不符合《行政許可法》第12條有關設置行政許可的要求，無需設置許可。

 

　　其次，該行業自身的發展已經較為成熟。從機動車誕生之日起，道路運輸就成為交通運輸業的重要組成部分，而從實踐來看，4.5噸及以下普通貨運車輛從事道路貨物運輸的過程較久遠，目前該類車型在普通貨運領域已經成為主力。無論是從車輛制造及保養技術、運輸行業通用的交易規則、運輸領域的管理規范來看，涉及車輛的市場交易行為已經比較成熟，顯然也到了放歸市場的階段。

 

　　◇如何確定取消的具體形式

 

　　制定法律或者類似的規范性文件并不恰當。

 

　　首先，法律等規范性文件是針對某一類事項設定并且可以反復適用的，因此其本質上并不是針對一個具體的問題。其次，《通知》中所涉及的車輛雖然從總量上較多，但是由于噸位和具體類別的進一步限制，導致該類車輛已經成了一個特定的對象。根據我國《道路運輸條例》所設定的一般性的適用條件來看，《通知》中涉及到的主體在事實上已經成為具體化的對象，不適合作為一個一般性的、不特定的對象來看待。因此，對于這個事項所做出的具備公權力和威信的決定顯然在實際上也是針對個案的，類似于具體行政行為，并不屬于法律等規范性文件的嚴格范疇。

 

　　準規范形式更具有可操作性。

 

　　根據《立法法》的基本要求以及相關法理，具有法律約束力的規則不僅包括法律、法規本身，還包括一系列在全國范圍內或者局部地區適用的全國人大的決定、命令、決議；國務院的決定和命令；黨中央的決定和命令等形式。它們的效力類似于法律等規范性文件。但是由于其制定的形式、流程等與全國人大的立法程序存在重大的差別，同時由于其并不能反復適用、不具有一般性，也就不符合法律等規范性文件的要求。它對特定問題具有指導作用。在現行的法治環境下，作為政府組成部門的交通運輸部以及各級交通運輸部門，通過這種具體的形式（如通知、決定）將這種處置決定固定下來顯然更具有可行性，而且也可以有效地節約國家公權力資源，避免由于機械地理解立法要求而一味將涉及面較廣的事項（雖然其客觀上有可能是具體事項）通過立法形式調整，給規范性文件的理解和適用以及政府依法行政帶來的窘境。而且從實踐來看，湖南和青海已經對現有持證車輛的處置作出了明確的規定：“經核查，截至2018年12月17日，全省（湖南省）已經辦理《道路運輸證》總質量4.5噸及以下普通貨運車輛，共計181223輛。對這部分車輛，由各市州、縣(市、區)運管機構按照屬地管理原則，負責核查核對車輛檔案、許可檔案后，在本單位官方網站或當地媒體公告其《道路運輸證》作廢，在2018年12月31日前予以注銷，從2019年1月1日起，不再對其進行年度定期審驗。對于該類車輛所在經營業戶，如其所屬車輛均為總質量4.5噸及以下普通貨運車輛，經核對無誤，一并公告后在省局三級協同系統中予以注銷。”“據統計，截至2018年12月31日，全省（青海省）已取得道路運輸證的4.5噸及以下普通貨運車輛共有51929輛。在《中華人民共和國道路運輸條例》及相關部門規章修訂前，自2019年1月1日起，交通運輸部門不再為總質量4.5噸及以下普通貨運車輛配發道路運輸證，不再強制總質量4.5噸及以下普通貨運車輛進行綜合性能檢測并辦理年審業務。”

 

　　為了保證交通政策的可操作性和合理性以及市場運行的穩定，對現有持證車輛的處置是一個重要的事項，而且由于涉及到的車輛較多，通過政府發文的方式，明確將現有持證車輛的運輸證件以及涉及到的企業的經營許可證件依法作廢，已經成為更為科學和有效的方式。實踐中已經有了這樣的做法，想必也會收到較好的效果。同時應該進一步做好“三檢合一”的推進工作，整合檢測方式和項目，對運營車輛的綜合性能檢測（俗稱“等級評定”）逐步取消，將車輛的檢測結果集中體現在車輛行駛證或者其他替代性的證明文件上，從而進一步推進簡化行政這一目標的落實。筆者認為，這不僅符合時代的要求，也符合市場的預期，也免去了各窗口單位向經營者逐一解釋本轄區如何處置的困難，更杜絕了窗口工作人員由于對法律或者自由裁量權的把握不準確而違法的可能性，最終將有利于推進法治政府的構建。

 

　　（作者：中共中央黨校法學碩士）